Umsögn um frumvarpsdrög varðandi þvinganir á fötluðum

9.12.2011

Efni: Umsögn um drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um réttindagæslu fatlaðs fólks

1.
Persónuvernd vísar til tölvubréfs velferðarráðuneytisins frá 1. nóvember 2011 þar sem óskað er umsagnar um drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um réttindagæslu fatlaðs fólks nr. 88/2011. Með tölvubréfi hinn 17. nóvember 2011 óskaði Persónuvernd eftir drögum að greinargerð með frumvarpsathugasemdum. Degi síðar bárust Persónuvernd ný drög að frumvarpinu sem hafa að geyma slíka greinargerð.

Í frumvarpsdrögunum er lagt til að við lögin bætist nýr kafli sem beri heitið „Ráðstafanir til að draga úr nauðung í vinnu með fötluðu fólki“. Í kaflanum er að finna ákvæði sem bannar beitingu nauðungar gagnvart fötluðum, sem og ákvæði um undantekningar frá því banni til að tryggja velferð fatlaðra einstaklinga og málsmeðferð við beitingu undantekninganna, þ. á m. leyfi til að beita þvingunum sem veitt yrðu af svonefndri undanþágunefnd, sbr. ákvæði sem yrði í 15. gr. laganna. Einkum eru það ákvæði um rafræna vöktun sem falla undir málefnasvið Persónuverndar.

Í tillögu að ákvæði, sem yrði að finna í 3. mgr. 11. gr. umræddra laga, kemur fram að fjarvöktun með myndavélum eða hljóðnema geti talist til nauðungar í skilningi laganna, hvort sem hún fari fram með vitund viðkomandi eða ekki, sem og að skilyrðum laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga verði að vera fullnægt, sbr. einnig ákvæði sem yrði í 3. tölul. 2. mgr. 14. gr. Þá segir í ákvæði, sem yrði í 5. mgr. 19. gr., að ákvörðun um fjarvöktun samkvæmt 5. mgr. 11. gr. sé hægt að skjóta til Persónuverndar eftir ákvæðum laga nr. 77/2000.

2.
Eins og rakið er í athugasemdum með umræddum frumvarpsdrögum er í norsku lögunum um félagsþjónustu (lov om sosiale tjenester m.v. nr. 1991-12-13-81) að finna ákvæði sem sambærileg eru við ákvæðin í drögunum. Nánar tiltekið er um að ræða ákvæði í kafla 4A í hinum norsku lögum. Einnig er sambærileg ákvæði að finna í 24. kafla dönsku laganna um félagsþjónustu, nr. 1096/2010.

Ljóst er að setning slíkra reglna, sem fram koma í umræddum frumvarpsdrögum, felur í sér íhlutun í rétt manna til friðhelgi einkalífs, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þann rétt má hins vegar takmarka ef brýna nauðsyn ber til, sbr. 3. mgr. þeirrar greinar. Af athugasemdum með frumvarpsdrögunum verður ráðið að ákvæði þeirra byggist á hagsmunamati sem hafi leitt til þeirrar niðurstöðu að um sé að ræða nauðsynlega íhlutun í einkalífsrétt manna.

Ekki verður útilokað að nauðsynlegt geti verið að beita rafrænni vöktun til að tryggja velferð fatlaðra einstaklinga. Má raunar ætla að slíkt gæti, eftir atvikum, þegar talist heimilt með vísan til 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu er vinnsla persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að vernda brýna hagsmuni hins skráða; og samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu er vinnsla viðkvæmra persónuupplýsinga heimil sé hún nauðsynleg til að verja verulega hagsmuni hins skráða eða annars aðila sem ekki er sjálfur fær um að gefa samþykki sitt.

Umrædd ákvæði laga nr. 77/2000 eru ekki hugsuð sem heimildir til vöktunar sem gagngert fer fram til að vakta einn tiltekinn einstakling sem lýst hefur sig ósamþykkan vöktuninni. Með öðrum orðum, þá fela ákvæðin ekki í sér heimild til að viðhafa vöktun sem þvingunarráðstöfun. Til að heimildir til slíkrar vöktunar séu teknar upp í lög þarf ríkar ástæður til.  Ef vöktunin ætti að fara fram án vitundar þeirra sem henni sæta þyrfti enn ríkari ástæður til enn ella. Má raunar ætla að leynileg vöktun gangi gegn grunnreglu 71. gr. stjórnarskrárinnar nema þegar um ræðir rannsókn sakamála og byggt er á dómsúrskurði í samræmi við 82. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008.

Frumvarpsdrögin voru rædd á fundi stjórnar Persónuverndar hinn 22. nóvember 2011. Í ljósi framangreinds telur hún tillögu draganna að ákvæði, sem yrði í 3. mgr. 11. gr. laga um réttindagæslu fatlaðs fólks, ekki standast í núverandi mynd. Í því sambandi er minnt á að ef vöktun samkvæmt ákvæðinu á að fara fram með leynd er þeim sem sætir vöktuninni í reynd gert ókleift að nýta málskotsrétt sinn samkvæmt þeim ákvæðum sem yrðu í 19. gr. laganna. Er því lagt til að orðalagi ákvæðisins verði breytt á þann veg að ekki sé gert ráð fyrir leynilegri vöktun.

Einnig telur Persónuvernd að í ljósi þess að umrædd vöktun fæli í sér þvingunarræði væri réttaröryggi best borgið með sem greiðustu aðgengi að dómstólum þegar uppi væri ágreiningur um réttmæti hennar. Í því ákvæði, sem yrði í 4. mgr. 19. gr. laganna, er mælt fyrir um málskotsrétt til dómstóla sem ætlað er að liðka fyrir málsmeðferð. Í 5. mgr. er hins vegar ákvæði um að ákvörðun um vöktun sé hægt að skjóta til Persónuverndar. Ákvæðið má skilja sem sérreglu sem feli í sér undantekningu frá ákvæði 4. mgr., þ.e. að kæra til Persónuverndar komi í stað málskots til dómstóla samkvæmt 4. mgr. Þá er þess að geta að Persónuvernd telur það ekki hlutverk sitt að mæla fyrir um að einstaklingar skuli beittir þvingunarúrræðum, en til þess gæti í reynd komið ef umrætt ákvæði verður að lögum. Persónuvernd leggur því til að 5. mgr. verði felld brott, en þá verður jafnframt skýrt af ákvæðum 19. gr. að ákvæði 4. mgr. um dómsmeðferð gildi um umræddar ákvarðanir.

Að öðru leyti gerir Persónuvernd ekki athugasemdir við frumvarpið en tekur engu að síður fram að ákvæði þess fela í sér umtalsverða íhlutun í stjórnarskrárvarin réttindi, auk þess sem þau ganga talsvert lengra heldur en samsvarandi ákvæði í norskum og dönskum lögum; má þar nefna að norsku lögin hafa ekki að geyma ákvæði um vöktun. Þess má og geta að dönsku lögin, sbr. einkum einkum 133.–135. gr., hafa að geyma skýrari úrræði um rétt fatlaðs einstaklings, sem beittur er þvingun, til að leita réttar síns. Þar sem starfssvið stofnunarinnar snýr að meðferð persónuupplýsinga heyrir meginefni frumvarpsins hins vegar ekki undir hana.